十一届全国人大常委会２８日经表决，高票通过了企业国有资产法。经过十五年立法历程，跨越三届全国人大，企业国有资产法“破茧而出”，使我国数十万亿国有资产的监管问题实现“有法可依”。

    那么，这部法律的颁布实施，能否切实把国有资产保护好，把国有资产权益保障好，真正堵住国有资产流失的“黑洞”？

    迈出国资立法第一步　全面涵盖经营性国有资产

    国有资产一般划分为经营性资产、行政事业性资产以及资源性资产。对于行政事业性资产，财政部等有专门的部门规章；对于矿产、水、土地、森林等资源性资产，则一般都有专门的单行法进行规定。

    专家表示，同其他两类国有资产相比，经营性国有资产市场化取向最为明确，也最需要保护。以立法方式集中解决经营性国有资产的保护问题，对于巩固和发展国有经济，促进社会主义市场经济发展具有重要意义。

    新通过的企业国有资产法所称的国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。这一规定意味着，包括金融企业国有资产在内的各类企业国有资产都适用本法规定。

    据统计，截至２００７年，我国共有国有企业１１．５万户，资产总额３５．５万亿元。仅中央企业一级，除国资委监管的１４６户外，还有财政部和央行等部门负责监管的金融企业，以及行业主管部门监管的其他为数众多的国有企业。

    中国政法大学教授、国资法起草小组成员李曙光表示，企业国有资产法明确将金融资产纳入法律适用范围，将确保能对经营性国有资产进行全面规制，对今后金融国有资产的整合以及整个国有经济的战略调整都具有积极意义。

    鉴于金融资产的特殊性，同时也为了与现行国有资产监管体制相衔接，企业国有资产法也在附则中规定，金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。这样就使金融企业国有资产的监管既适用于本法，又与商业银行法、银行业监督管理法、证券法、保险法等金融类法律和有关行政法规对金融企业监管的特别规定相衔接。

    值得一提的是，有常委会委员在审议时表示，除经营性国有资产外，其他国有资产也存在监管不严、资产流失的问题，企业国有资产法只是国资立法过程的第一步。全国人大常委会法制工作委员会副主任安建表示，在企业国有资产法出台后，将研究对行政事业性资产立法。

    剑指国资流失关键环节　多层面构建监督体系

    虚假评估、低价转让、关联交易……从１９８４年扩大国企经营自主权之日起，伴随着国企改制的历程，国有资产流失的事情就不时发生。

    国有资产流失的症结何在？如何以立法方式从根本上遏制国有资产流失，保护国有资产不受侵害？

    实践中，国家出资企业的合并、分立、改制、增减资本、发行债券、重大投资、为他人提供担保、国有资产转让以及大额捐赠、利润分配、申请破产等事项，不仅与出资人权益关系重大，也是发生国有资产流失的主要环节。

    新出台的企业国有资产法不仅对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专章规定，明确重大事项的决定权限和审批程序，还从企业改制、关联方交易、资产评估和国有资产转让等各个方面进行详细约束。“严防‘暗箱操作’，公开公平公正”成为核心原则。

    比如，企业国有资产法第四十二条规定，企业改制应当按照规定进行清产核资、财务审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产的价值；第五十条规定，资产评估机构及其工作人员应当独立、客观、公正地对受托评估的资产进行评估；第五十四条规定，国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。

    对于曾经引起热议的管理层收购（ＭＢＯ）问题，法律明文规定，可以向企业的高管或近亲属，或这些人所有或实际控制的企业转让的国有资产，在转让时，上述人员或企业应与其他受让参与者平等竞买，转让方应如实披露有关信息。

    北京大学中国金融研究中心副主任王一鸣认为，很多国有资产的流失就是发生在评估和转让环节。只有切实做到程序合法，渠道公开透明，才能够真正实现对国有资产的科学监管。

    此外，企业国有资产法还从人大监督、行政监督、审计监督和社会监督四个层面，构建了国有资产监管制度体系。其中，履行国有资产出资人职责的机构也要接受本级人民政府的监督和考核，对国有资产的保值增值负责。中国政法大学教授、国资法起草小组成员刘纪鹏表示，此举将有利于建立全方位的避免国有资产流失、保障国有资产安全的预防体系。

    完善国企高管管理机制　严防“管家”成“败家”

    导致国有资产流失的原因，除制度缺失、管理不严外，更重要的是“人为”。无论是企业改制重组、管理层收购或是经营管理不善、决策失误造成国有资产流失或者损失，企业管理者都难辞其咎。

    通过种种明确的规定，确保在国有资产管理过程中选好人、管好人，成为企业国资法的一大亮点。

    特别是，这部法律对国家出资企业管理者的选择和考核作了专章规定，根据国有独资、控股、参股的不同企业类型，明确履行出资人职责的机构可以任免或者建议任免企业的高级管理人员。

    许多国企高管因非市场选拔而屡遭诟病。一方面，国企高管难以对国有资产经营好坏真正负责；另一方面，不少国企高管却又享受市场化的高薪，更是激发各界热议。北京科技大学管理学院教授刘澄表示，法律的出台将有助于加快培育国企职业经理人制度，督促企业管理者更有法律意识和管理意识，“企业负责人有了积极性，企业才会焕发活力”。

    此外，企业国有资产法还对国企高管兼职、任期经济责任审计、考核、奖惩等事项作出细致规定，要求国家出资企业的董事、监事、高级管理人员，未经履行出资人职责的机构或者股东会、股东大会同意，不得在其他企业任职。国有独资公司的董事长和经理不得由同一人担任。董事、高管不得兼任监事。而造成国有资产特别重大损失或故意犯罪被判处刑罚的，将终身不得担任企业高管。

    法律还强调，履行出资人职责的机构对其任命的企业管理者进行年度和任期经营业绩考核，根据考核结果决定奖惩并确定其薪酬标准。

    按照国务院国资委已经施行的《中央企业负责人业绩考核的暂行办法》，企业负责人年度薪酬由基薪和绩效薪金组成。绩效薪金与年度考核结果挂钩，最低为零，最高３倍封顶。　为防止企业高管“一言堂”，企业国有资产法还规定，国家出资企业通过职工代表大会或其他形式，实行民主管理。

    立法明确国资“东家”权责　有助推动政企分开

    “只听说过国有资产流失，从没听说过私有资产流失。”在谈到国有资产流失问题时，不少人都有这样的疑惑。

    国有资产责权不明，是造成国资流失的根本原因。私有财产由于有明确的所有人，资产得到严格的监管。而长期以来，各级政府对国有资产只履行管理职能却不承担所有者责任，造成所有者的实际缺位和淡化。没有好“东家”，国资流失自然难以遏制。

    对此，企业国有资产法明确由政府授权的“国有资产监督管理机构”以及“其他有关部门、机构”代表各级政府对国家出资履行出资人职责。

    目前，履行出资人职责的机构主要是国务院国资委和各地国资委。为了促进国资委履行好出资人职责，加强对国有资产的监管，企业国有资产法明文规定履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，即“管人、管事、管预算”。

    李曙光表示，企业国有资产法的出台将有利于国资委集中精力做好国有资产的保值增值，做一个称职的“老板”。

    国务院国资委有关负责人表示，国资委在履行出资人角色的同时，依然担负着一定的监管职责。不过，国资委的监管属于从国有资产所有权派生出来的出资人监管，是通过履行出资人职能对所出资企业的监管，不同于行使社会公共管理职能的政府部门的行政监管，与“政企分开、政资分开”的原则并不矛盾。

    对此，企业国有资产法强调，履行出资人职责的机构除履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。刘澄认为，规定将有利于进一步推动政企分开，使国有企业摆脱对政府的依赖，进一步提高国有企业的市场竞争力，促进国有企业发展，严防国有资产流失。