改革开放30年来，有个问题始终都在争论——酒类是否实行专卖管理体制。国家对此也很重视，曾经开展过多次较大规模的专项调研活动。笔者在中国酿酒工业协会工作期间，曾参加过1996年的那次调研——

起因

    　自古以来，酒政大致有三种形式：禁酒、税酒、榷酒（或称“榷沽”，即专卖）。

    　新中国成立后，也在不断探讨酒类产销管理的最佳模式。

    　从1951年开始，我国对酒类产品实行专卖，将酒类产销全部纳入国家计划，轻工部门管生产，商业部门管销售，产品由指定的国营酒厂生产，国营糖酒公司进行统购包销。按照财政部颁发的《专卖事业暂行条例》，采取“先城市，后农村”的步骤，在各地设立酒类专卖机构。到1952年，除西藏和台湾外，我国大部分地区实行了酒类专卖管理，这对当时国家节约粮食、增加财政收入起到了重要作用。

    　但是，执行的效果却并不理想。针对粮食紧缺、农村小酒厂盲目发展、私卖私酿严重、偷漏税普遍等情况，1963年8月，国务院又发布了《关于加强酒类专卖管理的通知》，整顿酒类生产。

    　“文革”期间，酒类专卖工作陷入停顿状态。

    　1978年4月，国务院批准了原商业部、国家计委、财政部《关于加强酒类专卖管理工作的报告》，重申酒类专卖的方针。

    　1980年，原商业部针对当时酒类专卖名存实亡的状况，向国务院建议取消专卖，另行研究管理办法，并自行撤销了专卖管理机构。

    　1980年以后，国务院曾多次开会专门研究酒类管理问题。

    　1990年，国务院第129次总理办公会确定，由国务院法制局牵头会同商业、轻工两部共同起草《酒类管理条例》，但对是否实行全国性的酒类专卖“暂不定论”。由于各种原因，该条例至今未能出台。

    　但部分省市坚持了酒类专卖管理制度，有的还制定了地方性酒类管理法规。同时，一些部门和相关人士也在不断呼吁实施酒类专卖。

    　1996年，国务院一位领导在《关于恢复酒类专卖制度，增加财政收入的建议》的一封群众来信上作了批示。根据批示精神，由国家经贸委牵头组成包括财政部、内贸部、农业部、轻工总会、国家税务总局、国家工商局、国家旅游局、海关总署等部门参加的联合调查组，先后赴贵州、四川、山东、广东、海南进行了20多天的实地调查，直接听取省政府、各有关部门和企业的意见，并约请北京、天津、河北、山西、河南、湖南、江苏、安徽8个地区的有关部门及部分企业代表召开了座谈会。此外，还向全国30个省市区发了调查问卷，就加强我国酒类产销管理、促进酒类行业健康发展等问题，展开了全面深入的调研。

　　笔者参加了贵州、四川、山东的实地调查和在北京召开的座谈会。

过程

    　我参加的调研组，组长为时任国家经贸委副秘书长的张志刚（后曾任国家经贸委副主任、商务部副部长），副组长为耿兆林（时任中国轻工总会食品造纸部主任）、储士官（时任国内贸易部消费品司副司长），还有来自财政部、农业部、国家税务总局、国家技术监督局的有关人员。

    　调查的内容有六大项——酒类产销基本情况及问题，实行酒类专卖的可行性，酒类专卖体制与财政增收问题，对国外酒类产销情况及管理方面有何了解，国内外酒类产业及市场发展趋势预测，对加强我国酒类产销管理问题有何措施建议。

    　调查过程如下：

    　1996年4月15日至17日，在贵州省进行调研。在贵阳召开的座谈会上，省轻纺厅、商务厅、乡镇企业局、专卖公司和茅台、董酒、习酒、安酒、贵州醇、鸭溪窖和平坝酒厂等酒企代表发言，17日又直接听取了省政府的意见。

    　1996年4月18日至21日，在四川省进行调研。在成都、泸州召开的座谈会上，省计委、内贸厅、轻工厅、国税局、技监局、工商局、乡镇局、专卖局、糖酒公司的代表和全兴、剑南春、文君、二峨及泸州老窖、重庆啤酒等酒企代表发言。其间，调查组还参观了泸州老窖酒厂和重庆啤酒厂。

    　1996年5月14日至15日，调查组参加了国家经贸委在北京召开的酒类管理体制调查会。来自京、津、冀、晋、豫、皖、苏、湘等省市的有关部门、协会的代表及赊店、古井、高炉、圣泉、汾酒等酒企代表发言。

    　1996年5月22日至26日，在山东省进行调研。在济南、曲阜、泰安、青岛的座谈会上，省及地方的经委、贸易、轻工、地税、国税、财政、技监、工商等部门及专卖公司的代表和济南啤酒、济南酒厂、孔府家酒、孔府宴酒、泰山酒厂、泰安啤酒、青岛啤酒、琅琊台酒厂、秦池酒厂等酒企代表发言。其间，调查组参观了孔府家酒厂。

    　在调研中，中国酿酒工业协会也积极提供情况、提出意见和建议。

    　1996年8月1日，调查组成员在国家经贸委讨论并一致通过了国家经贸委起草的《关于酒类专卖管理问题的调研报告》。其后，国家经贸委根据调研报告向国务院呈报了《关于加强酒类产销管理的请示》，标志着此次调研活动基本结束。

共识

    　调研过程中，各地各部门达成以下共识：

    　1、建国以来特别是改革开放以后，酒业发展取得了明显成效，其主流是好的。包括企业结构和产品结构的合理调整、节粮措施的推广落实、上缴税金的逐年增加等。

    　2、目前，酒类产销确实存在一些不容忽视的问题，有些问题还比较严重，如私酿、假酒、税收流失等，但对这些问题也要具体分析。

    　3、酒业要适度发展，加强管理。目前的管理体制存在的种种问题要尽快予以解决。

    　4、酒类管理体制要符合现阶段的国情，符合中央提出的“两个转变”的精神和“三个有利于”的标准。对历史上、国外、其他行业的管理模式都可以借鉴，但是不能照搬。

    　5、加快立法。从我国的实际情况出发，尽快制定较为完善、操作性强的全国性的酒类管理法规。一方面为有关管理、执法部门提供监管的法律依据；另一方面在统一的法律规范下，使酒类产销企业依法生产、依法经营、公平竞争、优胜劣汰，促进酒业的健康发展。

    　6、酒类产品的税负不宜再提高。一是税制改革后，酒类产品实际税负提高幅度较大。税负再提高，企业将难以承受。二是分税制的实行，已经在很大程度上遏制了地方积极发展酒厂的势头。三是酒类发展的根本原因在于市场需求，而非税率过低。四是提高税负将使大中型酒厂陷入困境，而使小酒厂得以发展。五是提高酒类消费税将加重消费者负担，危及酒行业和相关行业的正常发展。

    　7、目前的酒类产销体制已经保证了财政增收。税改后，消费税100%、增值税75%归中央；税收超基数的增量部分中70%要被中央拿走；再加上新税制下的酒类产品总体税负的提高，中央财政得到的收入比税改前有较大增长。

分歧

    　调研过程中也出现了一些不同意见，主要集中在对酒业的管理采取何种体制、谁来管怎么管的问题上，分歧的重点是要不要实行专卖管理。

    　1、如何看待酒类产销中存在的问题？

    　一种意见认为：目前，酒类产销存在着小酒厂盲目发展、粮食浪费严重、流通秩序混乱、税收大量流失、假冒伪劣产品猖獗、洋酒四处泛滥等诸多问题，因此需要实行专卖。

    　另一种意见认为，酒类产销中确实存在着一些不容轻视的问题，但并没有像某些报道和同志所渲染得那么严重；对这些问题也要全面分析、辩证对待。例如：

    　小白酒厂对贫困地区和少数民族地区扩大就业、促进安定和增加乡镇财政收入有一定作用，其产品也较适应当地群众的饮食习惯和消费水平，有些还是国有大中型酒厂的原酒基地。

    　酒税虽有流失但在逐年增加。贵州省酒税“八五”比“七五”期间增加一倍多，江苏省淮阴市酿酒企业“八五”期间上交财政收入递增27%，许多县、市的财政收入有一半以上来源于酒税。

    　个体批发弊端不少，但一些有实力的个体批发商服务态度好、吃苦精神强、货款不拖欠，比某些国有批发商有优势，所以受到酿酒企业欢迎。

    　对于酿酒用粮问题，必须要全面、辩证地看待：

　　一是要看数量更要看结构比例。白酒用粮主要是高粱、地瓜干、山芋干、玉米、芭蕉等人畜不宜食用的粗杂粮，精粮所占的比例不高，这些粗粮大多生长在山坡、丘陵、洼地等其他农作物不宜生长的地方。

　　二是酿酒用粮不是浪费粮食，而是对粮食的转化和深加工。粮食在转化成酒的同时，还生产出含蛋白质较高的饲料，促进了畜牧业的发展；有机肥料的增多，又促进了农业的发展。

　　三是使粮食得到增值。酿酒用原料与大米、小麦的价格差不多。如山东省1995年酿酒用地瓜干127万吨，按每吨1400元计算，农民可收入17.78亿元；贵州省年产酒31万吨，年耗粮食约65万吨左右，其价值不过10亿元，但经过酿酒加工其价值在35亿元以上，还可以上缴税金3至4亿元。

　　四是酿酒工业带动了相关行业的发展，对扩大就业、促进社会繁荣稳定有积极作用。

    　2、是否需要实行酒类专卖？

    　部分地区和部门认为“应尽早在全国实行统一的酒类专卖管理体制并出台国家酒类专卖法”。他们认为，实行酒类专卖的必要性首先在于解决酒类产销中存在的各种问题，其次是解决产销条块分割管理体制问题，再次是解决酒类专卖机构长期政企不分、人员不落实、经费无来源等问题，最后是古今中外都有实行酒类专卖的先例。

    　但是对采取何种专卖形式意见不统一：

　　一些人强调，现代意义的酒类专卖管理已经不是过去“统购统销”的重现，其重点是突出“专管”而不是“专卖”。建议中央成立统一的酒类管理机构，各省成立相应的机构。

　　一种意见认为，如果实行了专卖，就要像烟草行业一样，实行供、产、销一体化管理，但不同意商业性的糖酒公司来搞，因其政企不分。

　　还有一种意见认为，对酒类的管理仍要实行“专酿专营”。

    　但许多地方和部门则对酒类专卖持否定或保留态度，其理由是：

    　第一，“专卖”的概念不明确。

    　第二，无论实行何种意义的专卖，目前的时机都不成熟。

    　第三，酒类专卖不利于建立“统一开放，竞争有序”的全国大市场。

    　第四，专卖不利于实现中央提出的“两个转变”。

    　第五，酒专卖不利于地方经济的发展。

    　第六，专卖不可能解决酒类产销存在的问题。

结论

    　经过几个月的认真调研，《调查报告》提出的基本结论是：

    　1、我国的酒类产销自改革开放以来，有了很大的发展，基本满足了城乡居民的消费需求，但仍存在一些比较突出的问题，主要是小酒厂盲目发展、流通秩序混乱、税收流失严重等。

    　2、酒类产销管理体制不顺，酒类产销没有全国统一的管理法规可依，仍然沿用过去产销分割的管理模式，缺乏统一的产销协调机制。

    　3、酒类产品的整体税负水平不宜再提高。为增加国家财政收入和限制小酒厂发展必须进一步加强税收征管，但对不同种类的酒税可适当调整。

    　4、粮食、果品是酿酒的主要原料，两者均受土地资源限制，对酿酒产业尤其是白酒的发展在总量上要有所控制，鼓励降低粮耗，减少优质粮耗用；同时考虑到酿酒用粮大部分为粗杂粮，其占用的耕地主要为洼地、坡地，对农业带来较好的比较效益，且可带动相关产业发展，形成较合理的产业链，对农业发展形成反哺作用，所以在限制上要把握好力度，不应一刀切，重点应该放在结构调整和降低粮耗上 。

　　5、简单地恢复过去的酒类专卖管理方式已不适应新形势，照搬烟草专卖的模式也不适宜。产销合一的酒类管理方式是市场经济发展到一定阶段的合理模式，但过渡到这种模式需要多方面创造条件。

    　根据此次调研，国家经贸委提出的酒类管理的建议是：

    　1、尽快制定全国统一的酒类产销管理法规；

    　2、对我国酒类产销进行综合治理；

    　3、对酒类生产、批发、零售及进出口实行许可证制度；

    　4、成立酒类产销协调领导小组；

    　5、加强税收征管，适当调整酒类税率；

    　6、严格管理酒类广告。

    　综上所述，这次调研活动的过程充分体现了求实、民主和科学的精神，其结论也经受住了十几年实践的检验，因而是成功的。